В статье детально рассматриваются правовые и экономические характеристики государственно-частного партнерства. Основное внимание автор посвящает государственно-частному партнерству в Украине, а также наиболее распространенным и общепризнанным схемам концессионных отношений . Исследуются его преимущества и недостатки, а также схема реализации проектов на условиях государственно-частного партнерства в Украине.
За останні роки питання запровадження інституту державно-приватного партнерства {далі-ДПП) стало одним із головних пріоритетів урядових стратегічних програм розвитку, індикатором успішної взаємодії бізнесу та структур державної влади, альтернативним способом відновлення та модернізації національної економіки.
Залишаючись доволі новим явищем, державно-приватне партнерство в Україні має всі шанси стати інституціональним інструментом оновлення спільного виробництва на підставі об’єднання активів держави з інвестиційними, управлінськими та іншими ресурсами приватного сектору. Технічно відстала та зношена інфраструктура (автомобільні та залізничні дороги, морські та аеропорти, системи централізованого тепло-, водопостачання та відведення) потребує значних фінансових вкладень та застосування новітніх технологій, що держава в умовах фінансово-економічної кризи самостійно не здатна забезпечити. Відповідно, основною мотивацією держави для реалізації проектів на умовах державно-приватного партнерства є обмеження бюджетних ресурсів, а також відсутність достатнього досвіду держави ефективного управління об’єктами громадської інфраструктури в ринкових умовах.
Під терміном РuЬІіс-Ргіvatе Рагtnershiр або, як зазначено в українськоve законодавстві, державно-приватне партнерство зазвичай розуміється особлива форма взаємодії бізнесу та держави. Характер цієї взаємодії, методи та конкретні форми такої співпраці суттєво відрізняються залежно від національних особливостей ринкових відносин та правових систем.
Державно-приватне партнерство – складний як з організаційної, так і з вінансової та правової точки зору інститут. Він включає в себе багатосторонні домовленості, розподіл ризиків, аналіз комерційних перспектив та індивідуальні схеми фінансування та юридичного втілення.
Зупинимося на витоках та основних еономіко-правових характеристиках інституту державно-приватного партнерства.
Державно-приватне фінансування проектів суспільної інфраструктури не є новою економічною концепцією. В XVIII та на початку ХІХ ст.ст. система Англії була відновлена з залученням приватного фінансування, в основі якого були доходи від їх використання; залізниці, водо- та газопостачання, електрифікація, телефонний зв’язок отримали свій розвиток насамперед завдяки інвестиціям приватного сектору. Однак у першій половині XX ст. у багатьох країнах держава взяла на себе керівництво такими підприємствами, у тому числі шляхом їх націоналізації, і тільки в останні роки ситуація кардинально змінилася. Дедалі частіше дер-
«НА СТОРОНІ ДЕРЖАВНОГО ПАРТНЕРА ВИСТУПАЮТЬ ОРГАНИ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ ТА ОРГАНИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ. НА СТОРОНІ ПРИВАТНОГО ПАРТНЕРА ВИСТУПАЮТЬ ЮРИДИЧНІ ТА ФІЗИЧНІ ОСОБИ, А ТАКОЖ МОЖУТЬ ВИСТУПАТИ ДЕКІЛЬКА ОСІБ, ЯКІ НЕСУТЬ СОЛІДАРНУ ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗА ЗОБОВ’ЯЗАННЯМИ»
жава починає залучати приватний сектор до одвічно державних монополій.
Фахівці виділяють декілька етапів розвитку проектного фінансування, які стали основою державно-приватного партнерства.
По-перше, механізми фінансування проектів видобутку корисних копалин (нафта, газ, вугілля тощо) вперше були застосовані в Техасі у 30-х роках XX ст. у нафтодобуванні, а також під час підготовки проектів розробки нафтових покладів в Північному морі в 70-х роках XX ст. та проектах, пов’язаних з видобутком газу та інших корисних копалин в Австралії й деяких інших країнах.
По-друге, фшансування незалежних енергетичних проектів у секторі енергопостачання, вперше застосоване в США в 1978 p., сприяло розвитку комбінованих (спільних) підприємств, відомих сьогодні як спільна діяльність.
Фінансування громадської інфраструктури (дороги, транспорт, громадські будівлі) розвинулось у Великобританії завдяки Закону про приватне фінансування Private Finance Initiative (PFI) на початку 90-х років XX ст., і зараз такі проекти відомі як класичні проекти державно-приватного партнерства.
В Україні 1 липня 2010 року був прийнятий Закон України «Про державно-приватне партнерство» № 2404-VI (далі – Закон), який набрав чинності 31.10.2010 р. та визначив організаційно-правові засади взаємодії державних партнерів із приватними партнерами та основні принципи державно-приватного партнерства на договірній основі.
Відповідно до Закону під державно-приватним партнерством розуміється співробітництво між державою Україна, Автономною Республікою Крим, територіальними громадами в особі відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування (державними партнерами) та юридичними особами, крім державних та комунальних підприємств, або фізичними особами – підприємцями (приватними партнерами), що здійснюється на основі договору в порядку, встановленому цим Законом та іншими законодавчими актами.
Як бачимо, на стороні державного партнера виступають органи державної влади та органи місцевого самоврядування. На стороні приватного партнера виступають юридичні та фізичні особи, а також можуть виступати декілька осіб, які несуть солідарну відповідальність за зобов’язаннями.
До ознак ДПП відповідно до Закону належать:
1. Забезпечення вищих техніко-економічних показників ефективності діяльності, ніж у разі здійснення такої діяльності державним партнером без залучення приватного партнера;
2. Довготривалість відносин (від 5 до 50 років);
3. Передача приватному партнеру частини ризиків у процесі здійснення державно-приватного партнерства;
4. Внесення приватним партнером інвестицій в об’єкти партнерства із джерел, не заборонених законодавством.
Проте в переважній більшості країн, які мають позитивний досвід реалізації проектів на умовах ДПП, однією із визначальних ознак державно-приватного партнерства є те, що зазначений механізм застосовується з метою реалізації масштабних, національних або міжнародних, суспільно значущих проектів. Світовий досвід переконує, що взаємодія між державою та приватним бізнесом має найбільший ефект передусім в інфраструктурних галузях, де історично склалися передумови, потреба та можливості для такої співпраці при реалізації масштабних соціально-економічних завдань.
Крім того, до визначальних ознак ДПП прийнято відносити виключно конкурентний спосіб вибору приватного партнера. Більше того, успіх реалізації проекту у формі державно-приватного партнерства напряму залежить від прозорості проведеного конкурсу, оскільки тільки такий спосіб забезпечує вибір найбільш економічно-вигідного проекту та надійного партнера.
На жаль, українське законодавство не передбачає подібних суттєвих ознак та дозволяє реалізацію проекту на умовах ДПП навіть за умови, якщо конкурс фактично не відбувається, а заявку на участь подає лише один учасник.
До основних принципів здійснення державно-приватного партнерства належать:
рівність перед законом державного та приватного партнера;
заборона будь-якої дискримінації прав державних чи приватних партнерів;
узгодження інтересів державних та приватних партнерів з метою отримання взаємної вигоди;
незмінність протягом усього строку дії договору, укладеного в рамках державно-приватного партнерста, цільового призначення та форми власності об’єктів, що перебувають у державній або комунальній власності, переданих приватному партнеру;
визнання державними та приватними партнерами прав та обов’язків, передбачених законодавством України та визначених умовами договору укладеного в рамках державно-приватного партнерства;
справедливий розподіл між державним та приватним партнерами ризиків, пов’язаних з виконанням договорів, укладених у рамках державно-приватного партнерства.
Структура проектів державно-приватного партнерства може відрізнятися для різних промислових секторів. Не існує такого поняття, як «стандартний проект» державно-приватного партнерства, оскільки кожен проект та відповідно і договір має свої індивідуальні унікальні властивості.
Законом передбачено, що державно-приватне партнерство здійснюється на основі договору. В рамках державно-приватного партнерства можуть укладатись договори про концесію, спільну діяльність, розподіл продукції, інші договори. Істотні умови договорів, що укладаються в рамках здійснення державно-приватного партнерства, мають відповідати вимогам, встановленим законами України.
Розглянемо найпоширенішу форму співпраці держави та бізнесу – концесію.
На сьогодні регулювання відносин концесії державного та комунального майна здійснюється Законами України «Про концесії», «Про концесії на будівництво та експлуатацію автомобільних доріг”, “Про особливості оренди чи концесії об’єктів паливно-енергетичного комплексу, що перебувають у державній власності», «Про особливості здачі в оренду чи концесію об’єктів централізованого водо-, теплопостачання і водовідведення, що перебувають у комунальній власності».
Концесія – це надання уповноваженим органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування на підставі концесійного договору на платній строковій основі юридичній або фізичній особі права на створення та (або) управління об’єкта концесії, за умови взяття концесіонером на себе зобов’язань зі створення та (або) управління об’єктом концесії, майнової відповідальності та можливого підприємницького ризику.
Відмінною рисою концесії є те, що держава як одна зі сторін концесії володіє монопольним правом на певні ресурси або зайняття певною діяльністю. Існує безліч типів концесійних угод, найпоширенішими з яких є:
ВОТ (Build – Operate – Transfer) – «Будівництво – управління – передача». Концесіонер здійснює будівництво та єкмплуатацію протягом встановленого строку, після чого об’єкт передається державі. Зазвичай концесійні схеми BOT використовуються при будівництві автострад (Італія, Іспанія, Південна Корея), трубопроводів (Німеччина), електростанцій (Туреччина, Індія, Таїланд), аеропортів (Єгипет, Греція, Канада), тунелів (Франція), стадіонів інших об’єктів, які вимагають значних капіталовкладень, проте повинні залишатись у власності держави.
ВТО (Build – Transfer – Operate) – «Будівництво – передача – управління». Концесіонер будує об’єкт, який передається державі у власність одразу після завершення будівництва, після чого він надається в експлуатацію концесіонеру. Ця схема найвигідніша для держави, оскільки передбачає високий ступінь державного контролю над об’єктом концесії і у випадку необхідності держава в будь-який час може вплинути на діяльність концесіонера.
ВОО (Build – Own – Operate) – «Будівництво – володіння – управління». Концесіонер будує об’єкт та здійснює наступну експлуатацію, володіючи ним на праві власності, строк дії якого не обмежується.
ВОOT (Build – Own – Operate – Тransfer) – «Будівництво – володіння – управління – передача» передбачає, що концесіонер будує об’єкт, здійснює експлуатацію, володіє об’єктом протягом певного строку, після закінчення якого об’єкт переходить у власрність держави.
RОТ (Rehabilitate – Operate – Transfer) – «Реконструкція-управління-передача». Ця схема аналогічна BOT, тільки замість будівництва нового об’єкта передбачена реконструкція існуючого.
DBFO (Design – Build – Finance – Operate) – «Проектування – будівництво – фінансування – експлуатація». При такому підході вся відповідальність за проектування, будівництво, фінансування та експлуатацію пов’язана воєдино та передана приватному партнеру. В Європі, Латинській Америці та Азії така схема зазвичай використовується для розроблення нових проектів платних доріг.
Зазначені схеми не є стабільними та дуже часто переплітаються між собою, створюючи нові види концесій.
Переваги та недоліки реалізації проектів на умовах ДПП
Зокрема, перевагами реалізації проектів на умовах ДПП є:
скорочення тиску на державний/ місцевий бюджет в короткостроковій перспективі за рахунок перенесення витрат бюджету на наступні 15-20 років;
підвищення якості державних послуг населенню;
забезпечення ефективнішої експлуатації об’єкта приватним партнером;
створення об’єкта певної фіксованої вартості, визначеної на етапі конкурсу. Експлуатаційні витрати індексуються лише на коефіцієнт інфляції;
використання досвіду та професіоналізму приватного сектору при збереженні державного контролю над активами;
розподіл ризиків між державою та приватним партнером;
стимулювання конструктивного діалогу між бізнесом та владою.
Утім, реалізація проектів на умовах ДПП має і такі недоліки:
створення фінансових зобов’язань держави на довгострокову перспективу;
потенційно високий ризик значних витрат держави у випадку розірвання договору про ДПП;
відсутність досвіду реалізації проектів ДПП, відсутність фахівців достатньо високого рівня, зокрема, зі сторони державного партнера;
тривалість строків реалізації проектів ДПП та неможливість урахувати при укладенні договору про ДПП всі ризики, зокрема, циклічність виникнення кризових явищ;
високі витрати на етапі підготовки проекту (витрати на розробку ТЕО, оплату консультантів, юристів, аудиторів, проведення конкурсу та укладення договору);
розрив у часі між реалізацією проекту та можливістю бюджету профінансувати його реалізацію;
у бюджеті не відображається конкретний проект, відсутні дієві механізми відстеження його реалізації;
потенційно висока корупційна складова.
Регулювання функцій у галузі ДПП в Україні та Західній Європі покладено на різні органи. Якщо в Європі створюються консультаційні центри, які складаються з представників приватного бізнесу та влади, то в Україні регулятивні функції практично повністю належить різним міністерствам та відомствам. При цьому кожне з них намагається проводити власну політику щодо регулювання цього питання. Формування та забезпечення державної політики в сфері ДПП Указом Президента від 31.05.2011 № 634/2011 покладено на Мінекономрозвитку.
Схема реалізації проекту на умовах ДПП
1. Галузеве міністерство проводить аналіз ефективності здійснення
ДПП та виявлення можливих ризиків, пов’язаних з його реалізацією в порядку, визначеному постановою Кабінету Міністрів України від 11.04.2011 № 384, та за результатами якого готує висновок, що повинен містити:
1)загальну характеристику здійснення ДПП (інформація про об’єкт партнерства, мета та результати ДПП, способи їх досягнення, учасники ДПП, форми здійснення ДПП);
2) результати проведеного аналізу ринку (кількісні характеристики попиту та пропонування, у тому числі інформація про рівень забезпечення, тенденції попиту, вплив здійснення ДПП на конкурентне середовище);
3) план здійснення ДПП (етапи та графіки робіт);
4) фінансовий розділ (джерела і графіки фінансування, аналіз фінансово-економічної ефективності, обґрунтування необхідності державної підтримки);
5) соціально-економічний розділ (вплив здійснення ДПП на суміжні галузі; можливі негативні соціальні наслідки або переваги здійснення ДПП);
6) екологічний розділ;
7) звіт про можливі ризики здійснення ДПП та управління ними;
8) розділ про істотні умови договору.
2. Підготовлений висновок про результати аналізу ефективності здійснення ДПП галузеве міністерство надсилає:
Мінекономрозвитку – на погодження;
Мінфіну – для подання пропозицій
«УСПІХ РЕАЛІЗАЦІЇ ПРОЕКТУ У ФОРМІ ДЕРЖАВНО-ПРИВАТНОГО ПАРТНЕРСТВА НАПРЯМУ ЗАЛЕЖИТЬ ВІД ПРОЗОРОСТІ ПРОВЕДЕНОГО КОНКУРСУ, ОСКІЛЬКИ ТІЛЬКИ ТАКИЙ СПОСІБ ЗАБЕЗПЕЧУЄ ВИБІР НАЙБІЛЬШ ЕКОНОМІЧНО ВИГІДНОГО ПРОЕКТУ ТА НАДІЙНОГО ПАРТНЕРА»
стосовно можливих фінансових ризиків та доцільності надання державної підтримки, передбаченої пропозицією щодо здійснення державно-приватного партнерства.
3. Мінфін аналізує висновок галузе-. вого міністерства на предмет можливих фінансових ризиків відповідного ДПП та доцільності надання державної підтримки із державного та місцевих бюджетів (пункт 13-14 Порядку проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.04.2011 № 384). Якщо проект передбачає надання державної підтримки, Мінфін відповідно до пункту 12 Порядку надання державної підтримки здійсненню державно-приватного партнерства, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 березня 2011 р. № 279, погоджує критерії та умови надання державної підтримки, визначення її форми та обсяги. Свої висновки Мінфін подає Мінекономрозвитку.
4.Мінекономрозвитку перевіряє висновок галузевого міністерства та розглядає висновки та пропозиції Мінфіну. У разі позитивного рішення Мінекономрозвитку надсилає галузевому міністерству погоджений висновок, який є підставою для підготовки рішення про проведення конкурсу з визначення приватного партнера. У разі непогодження висновку Мінекономрозвитку надсилає відповідне рішення галузевому міністерству з обґрунтуванням причин відмови.
5.Рішення про проведення конкурсу приймає Кабінет Міністрів України або уповноважений ним орган (ст. 13 Закону України «Про державно-приватне партнерство») на підставі позитивного висновку Мінекономрозвитку.
6.Для проведення конкурсу утворюється комісія у складі не менше семи осіб. До складу комісії включаються представники органу управління (галузевого міністерства), Мінекономрозвитку, Мінфіну, Фонду державного майна та Державного агентства земельних ресурсів.
7.Укладення договору в рамках ДПП здійснюється Кабінетом Міністрів України або галузевим міністерством (ст.17 Закону України «Про державно-приватне партнерство»).
8.Контроль за виконанням договорів ДПП здійснюють відповідні галузеві міністерства та Мінекономрозвитку.
Проте, незважаючи на доволі позитивну картину на практиці, на жаль, прийнятий Закон та підзаконні нормативні акти не є достатньо функціональними, у переважній більшості є декларативними, містять внутрішні протиріччя і неузгодженості та потребують системного доопрацювання. Тому досвід реалізації проектів на умовах ДПП на сьогодні в Україні відсутній, і наразі може йтися лише про підготовку пілотних проектів.
Для прикладу, за 2010 рік у Євросоюзі реалізовано понад 100 проектії ДПП на суму близько 18,3 млрд євро. При цьому найбільше їх у галузі освіти (34%), транспорту (21%), охорони здоров’я (17%).
В Україні наявний величезний потенціал державно-приватного партнерства в капіталомістких галузях економіки, у регіональному та міському господарстві.
Автор:
Олександр Бойко
Президент Групи компаній «Де Візу»
Источник:
Юридична газета. – 2013. – № 22. – С. 42 – 43.