Настоящая публикация посвящена попытке правовой институциализации лоббирования в Украине. Кроме того, особенное внимание уделяется институту лоббирования в Европейском Союзе. Автор проводит сравнение правил, регулирующих лоббирование в ЕС, и предполагаемых правил лоббирования для Украины. В результате делается вывод о том, что последние не соответствуют стандартам ЕС.
У черговому випуску Brussels Insider керівник офісу Астерс в Брюсселі Марта Барандій аналізує на відповідність європейським стандартам новий Законопроєкт #3059 «Про державну реєстрацію суб’єктів лобіювання та здійснення лобіювання в Україні».
Протягом останніх 10-ти років в Україні було зареєстровано кілька законопроєктів про лобінг, проте жоден з них не став законом. 11 лютого 2020 р. Юлія Тимошенко зареєструвала новий Законопроєкт #3059 «Про державну реєстрацію суб’єктів лобіювання та здійснення лобіювання в Україні». До реєстрації цього Законопроєкту її спонукало «просування» земельної реформи певними закордонними фізичними чи юридичними особами.
У пояснювальній записці до Законопроєкту його ініціатори Ю.В. Тимошенко та С.В. Власенко ��осилаються на США. Хоча саме цю країну було обрано як «еталон», все ж Україна інтегрується до Європейського Союзу і адаптує своє право до права ЄС, тож логічно було б орієнтуватись на ЄС.
Лобізм в ЄС
Лобізм в Європейському Союзі є невід’ємною частиною правотворчого процесу, суть якого полягає у прозорості представництва інтересів різних комерційних груп та громадянського суспільства на рівні ЄС. Такий підхід є виявом партисипаторної (учасницької) демократії, яка забезпечує «плюралістичний діалог» і покращує експертизу, на основі якої функціонує Євросоюз. Інструментами правотворчості для громадськості в ЄС є «публічні консультації» та «реєстр транспарентості». Перший не передбачає структурної участі і посередників лобізму, а другий на них базується. Він створений в результаті Міжінституційної угоди про реєстр транспарентності для організацій та підприємців, які залучені до створення та імплементації політик ЄС. При цьому реєстр лобістів у ЄС є добровільним, хоча Лісабонський договір передбачає введення обов’язковості такого реєстру, щоб лобісти не могли уникнути комплаєнсу, і швидше за все, незабаром така обов’язковість буде запроваджена.
Відповідно до Резолюції Європарламенту (2007/2115(INI)) 2009/C 271 E/06 про розвиток структури діяльності представників інтересів (лобістів) в європейських інституціях від 8 травня 2008 р., лобізм – діяльність, яка здійснюється з метою вплинути на формулювання напрямків політики і прийняття рішень в європейських інституціях.
У своїй діяльності лобісти повинні дотримуватися Правил процедури і Кодексу поведінки. Члени Європарламенту та чиновники ЄС і їхні працівники дотримуються окремого Кодексу поведінки.
Лобізм в Україні
Між Законопроєктом «Про державну реєстрацію суб’єктів лобіювання та здійснення лобіювання в Україні» і правилами лобінгу в ЄС є кілька значних відмінностей. Так, в ЄС наголос робиться на відносини між лобістами та європейськими політиками й чиновниками в той час, як в Україні Законопроєкт регулює відносини також між лобістами і їх клієнтами.
Більш того, в ЄС чітко передбачена участь громадських організацій, аналітичних центрів і асоціацій в лобінгу. При цьому вони зобов’язані розписати основні джерела свого доходу. Консалтинги і юридичні фірми зобов’язані лише називати юридичних осіб – своїх клієнтів і задекларувати суму, яку ці клієнти передбачають на лобіювання, а не розкривати повний зміст договорів між клієнтом і лобістом, як цього вимагає Законопроєкт.
Також, окремо варто зупинитися на п.4 ст.10: Будь-яка особа, яка свідомо не виправляє помилки щодо реєстрації протягом 60 днів з моменту отримання повідомлення державного реєстратора про такі помилки або не дотримується будь-яких інших положень цього закону, підлягає кримінальній відповідальності.
У цій статті сумніви викликає формулювання «будь-яка особа», оскільки воно охоплює надзвичайно широке коло учасників процесу лобіювання, а також «або не дотримується будь-яких інших положень цього закону», оскільки йдеться про невизначену дію чи бездіяльність, кримінальна відповідальність за яку може бути абсолютно непропорційною вчиненому «правопорушенню». А пропорційність є одним із основних принципів права Європейського Союзу. Відтак, покарання в межах кримінального законодавства за порушення положень «Закону Про державну реєстрацію суб’єктів лобіювання та здійснення лобіювання в Україні» значно відрізняється від рівня відповідальності за порушення правил процедури і кодексу поведінки лобістів в інституціях ЄС: відповідальність за неправдивість даних чи порушення правил лобіювання в ЄС полягає в тому, що реєстрація може бути призупинена чи анульована. Хоча на національному рівні в деяких країнах-членах ЄС діють суворіші норми. Наприклад, в Австрії адміністративні штрафи можуть сягати 60 тис. євро, а поновлення реєстрації після анулювання в результаті порушення може відбутись лише через 3 роки після такого анулювання; у Франції штрафи можуть сягати 30 тис. євро; в Ірландії в деяких випадках може дійти до ув’язнення.
Для виваженого введення правил лобізму в Україні варто провести їхнє порівняння з правилами, що функціонують в різних країнах-членах ЄС і їх мотивами. Базовим документом для дослідження може слугувати Компаративний аналіз Дослідницького центру Європейського Парламенту від 2016 року.
Норми лобіювання для українців у відносинах з ЄС
Норми лобіювання містяться не тільки у внутрішньому праві ЄС чи країн-членів ЄС, але і в міжнародних договорах. Зокрема, норми Договору про Асоціацію з Україною спонукають українців до «цивілізованого» лобіювання (відповідно до стандартів ЄС) з питань, які впливають на їхній міжнародний бізнес і на сферу роботи громадських організацій (умови праці, навколишнього середовища, благополуччя тварин тощо). Йдеться про Главу 13 – розділ угоди про торгівлю і сталий розвиток, де передбачене створення консультативних груп двох сторін кожної угоди – одна група в ЄС і одна – в Україні. Так, зі сторони ЄС у 2016 було опубліковане запрошення до членства в такій групі. В Україні з процесом запрошення до участі було складніше, про що часто з жалем заявляли чиновники Європейського Союзу. Проте все ж цим договірним механізмом було створено умови для громадянського суспільства, щоб поставити ті чи інші питання на порядок денний перемовин уряду України з ЄС, а відтак і створити певний «тиск» на свій уряд.
Хоча закон про лобінг в Україні на часі, бо мав би дозволити всім особам, що здійснюють свою діяльність в певній галузі, законно взяти участь в правотворчості за прикладом імплементації Договору про Асоціацію між Україною та ЄС, все ж даний Законопроєкт #3059 не відповідає європейським стандартам; його мотивом не є партисипаторна демократія, а його «суворі» норми потребують глибокого доопрацювання.
Автор: Martha Barandi
Источник: https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=4d896641-60a3-4182-8509-47df0bebcacd&utm_source=Lexology+Daily+Newsfeed&utm_medium=HTML+email+-+Body+-+General+section&utm_campaign=Lexology+subscriber+daily+feed&utm_content=Lexology+Daily+Newsfeed+2020-03-02&utm_term=