Чи чекати Україні інфраструктурного буму?

Україна була однією з перших країн пострадянського простору, яка почала впроваджувати сучасні підходи до залучення приватного бізнесу в інфраструктуру на умовах державно-приватного партнерства. Перший закон про концесії було ухвалено у 1999 р., тобто майже 22 роки тому, а про державно-приватне партнерство — у 2010 р. (11 років тому). Перші версії цих законів були далеко не ідеальними і постійно удосконалювалися. Значна підтримка цьому процесу надавалася міжнародними фінансовими організаціями, зокрема Європейським банком реконструкції та розвитку (далі — ЄБРР) та Світовим банком. За результатами цієї підтримки та завдяки активній позиції Міністерства економіки України (далі — Мінекономіки) на сьогодні в Україні створено досконале законодавство у сфері ДПП, яке відповідає кращим міжнародним стандартам та в цілому набагато системніше, ніж, наприклад, у Туреччині й Казахстані, які активно реалізують інфраструктурні проєкти на умовах ДПП і є визнаними лідерами у цій сфері.

Нещодавно Світовим банком розроблено посібник з питань ДПП, у якому надано детальні роз’яснення щодо застосування чинного законодавства для підготовки та запуску проєктів, а також щодо здійснення моніторингу та контролю за їх реалізацією з прикладами з міжнародного досвіду. Цей посібник розміщено на офіційному сайті Мінекономіки.

Здавалось би, за більш ніж 20 років існування та постійного розвитку законодавства у сфері ДПП Україна мала б накопичити позитивний досвід щодо практичного застосування цього механізму для модернізації інфраструктури. Однак за час, що минув, у нас так і не з’явилося жодного проєкту ДПП, який міг би стати гарним прикладом застосування цього механізму, не було збудовано жодного нового інфраструктурного об’єкта на умовах партнерства бізнесу й держави. Стан справ з поліпшенням існуючих об’єктів інфраструктури, які були передані у ДПП/концесію, оцінити складно — інформація про це у відкритих джерелах відсутня.

На сайті Мінекономіки зазначено, що станом на 01.01.2021 р. на умовах ДПП укладено 192 договори, з яких реалізуються лише 39 (20% укладених). 153 договори не реалізуються — 118 (майже 62% від усіх укладених) не виконуються, а 35 (18%) розірвані чи закінчився строк їх дії. Ніякої інформації щодо досягнення позитивних для суспільства результатів від виконання договорів, що були укладені у рамках ДПП за останні 20 років, знайти неможливо. Вочевидь, похвалитися нічим. Незрозуміло, чому 62% укладених договорів не виконуються й при цьому досі не розірвані, а також що призвело до їх невиконання і хто у цьому винен — державний партнер/концесієдавець чи приватний партнер/концесіонер. А можливо, це пов’язано з недосконалістю умов укладених договорів? Немає інформації й про те, з яких причин було розірвано 18% укладених у рамках ДПП договорів, хто у цьому винен і яких негативних наслідків зазнали від цього держава/територіальна громада та/або приватний бізнес.

Починаючи з 2016 р., Мінекономіки відповідно до Закону публікує висновки щодо ефективності здійснення ДПП, схвалені за результатами розгляду пропозицій про здійснення ДПП щодо об’єктів державної власності. Розгляд цих висновків свідчить, що за майже 5 останніх років аналіз ефективності було проведено щодо 7 пропозицій, лише 2 з яких були підготовані за ініціативою публічної влади (концесійні проєкти у морських торгових портах Херсону та Ольвії). Інші 5 проєктів були ініційовані приватним бізнесом. При цьому з 2019 р. не було ініційовано жодного проєкту ДПП стосовно об’єктів державної власності. Лише за 2 проєктами, підготовленими Міністерством інфраструктури за підтримки Міжнародної фінансової корпорації та ЄБРР, укладено концесійні договори. За жодною пропозицією про здійснення ДПП, поданою приватним бізнесом, договорів не укладено. Лише за однією з цих пропозицій (проєкт «Енергетичний міст: Україна–ЄС») проведено конкурс та визначено переможця, але з моменту його оголошення пройшло вже 2 роки, а договір з ним досі не укладено.

Закон про державно-приватне партнерство Республіки Казахстан ухвалено у 2015 р. (на 5 років пізніше, ніж в Україні). Станом на 1 липня 2020 р. у цій країні було укладено 786 договорів у рамках ДПП на загальну суму близько 111,6 млрд грн, або більш ніж $4 млрд. З них лише у 2019 р. — 277 договорів. Із загальної кількості діючих договорів ДПП 347, або 44% ініційовані приватним бізнесом. Найбільше задекларовано проєктів у сферах освіти (55% від загальної кількості) та охорони здоров’я, на третьому місці за кількістю — проєкти модернізації житлово-комунальної інфраструктури

Публічна влада в Україні (як на центральному рівні, так і на місцях) взагалі не поспішає ініціювати інфраструктурні проєкти, які могли б бути реалізовані за участю приватного бізнесу на умовах ДПП. Розвиток інфраструктури, як і раніше, здійснюється за бюджетні кошти, обсяг яких внаслідок пандемії значно скоротився. Якийсь рух щодо залучення приватного бізнесу до реалізації довгострокових інфраструктурних проєктів спостерігається лише у сфері транспорту, але й тут справи просуваються дуже повільно й переважно з акцентом на комерційно прибуткові проєкти, а не на ті, які більше затребувані суспільством.

У нашій країні майже немає проєктів ДПП у таких сферах, як освіта, охорона здоров’я, житлово-комунальна інфраструктура, стан надання послуг у яких значною мірою визначає якість життя населення. Проєкти у цих сферах реалізуються переважно за державний кошт. Хоча зважаючи на обмежений потенціал державного та місцевих бюджетів, забезпечити наявні потреби у оновленні критичної інфраструктури без залучення приватних інвестицій нереально. Однак пропозиції приватного бізнесу публічною владою фактично ігноруються — розглядаються неохоче, надзвичайно повільно, або ж взагалі їх розгляд відкладається на невизначений час. Як результат, до сьогодні в Україні не було підписано жодного договору на умовах ДПП за проєктами, ініційованими приватним бізнесом.

Законом про державно-приватне партнерство визначено, що приватні партнери мають право на відшкодування збитків, завданих їм внаслідок дій, бездіяльності або неналежного виконання державними органами та органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами своїх обов’язків, передбачених законодавством України. Але такі зобов’язання з боку держави виникають лише після підписання договору в рамках ДПП, у т.ч. концесійного договору. Порушення вимог Закону на етапі ініціювання проєкту та при проведенні конкурсних процедур з визначення приватного партнера/концесіонера не передбачає відповідальності представників публічної влади, дії або бездіяльність яких до цього призвели. Зрозуміло, що за таких умов приватний бізнес не готовий витрачати свої кошти та час на підготовку пропозицій про здійснення ДПП.

Виступи на конференціях, презентації, публікації у засобах масової інформації численних державних інституцій, що були створені в Україні з метою підтримки залучення інвестицій та захисту приватних інвесторів, у яких наголошується на покращенні інвестиційного клімату в країні, не допоможуть досягти зацікавленості бізнесу інвестувати у довгострокові інфраструктурні проєкти. Для цього потрібні позитивні приклади реалізації проєктів ДПП. Адже перед тим, як приймати рішення щодо інвестування, стратегічно налаштований бізнес завжди аналізує практичний досвід інших компаній щодо проєктів в певній країні та у певній сфері. Якщо його немає, або, що ще гірше, якщо він переважно негативний, очікувати на інвестиції у довгострокові проєкти не варто.

На сьогодні не реалізовано жодного проєкту ДПП навіть у Києві, де існує висока потреба в оновленні міської інфраструктури, зокрема транспортної. Хоча столиця потенційно надзвичайно приваблива для залучення приватного бізнесу в інфраструктуру, зважаючи на найвищий в Україні платоспроможний попит на інфраструктурні послуги. Що вже казати про інші міста!

У Києві за ініціативою влади не підготовлено жодного проєкту на умовах ДПП. У вересні 2017 р. спроба ініціювати проєкт ДПП була здійснена приватним бізнесом — на розгляд подано пропозиції про державно-приватне партнерство у створенні системи фіксації порушень правил дорожнього руху в автоматичному режимі. Висновок за результатами аналізу ефективності цього проєкту було підписано мером через 9 місяців після подання пропозиції (по Закону на це відведено місяць), рішення сесії Київської міської ради про доцільність реалізації проєкту схвалено майже через 2,5 роки після подання пропозиції (по Закону це мало відбутися протягом 3 місяців або на найближчій сесії Київської міськради). З часу схвалення рішення про здійснення проєкту ДПП минуло вже 1,5 роки (з моменту подання пропозиції— 4 роки), проте досі не лише не оголошено конкурс на визначення приватного партнера, а й навіть не розпочато відбір радників для підготовки конкурсної документації (це обов’язково для проєктів, вартість яких перевищує 250 млн грн). Якщо проєкт і далі просуватимуть такими темпами, у кращому випадку конкурс відбудеться роки через 2 чи й більше.

Чому за наявності досконалої законодавчої бази у сфері ДПП цей механізм майже не застосовується в Україні? На мою особисту думку, це обумовлено декількома факторами.

Перше — недосконалість інституційного середовища у сфері ДПП. Органи державної влади та місцевого самоврядування, за рідкісним виключенням, не мають спеціалізованих підрозділів з питань ДПП. Рівень знань державних службовців у цій сфері дуже низький, кваліфікованих фахівців критично не вистачає. Оцінка успішності діяльності як окремих державних службовців, так і органу державної влади чи місцевого самоврядування в цілому не передбачає проведення аналізу досягнення ними таких результативних показників, як кількість ініційованих інфраструктурних проєктів, своєчасність розгляду пропозицій про здійснення ДПП, наданих приватним бізнесом, обсяг приватного інвестування, залученого в пріоритетну для розвитку території інфраструктуру, обсяг додаткових надходжень до відповідних бюджетів, що генеруватимуться за результатами реалізації таких інфраструктурних проєктів, тощо. Звичайно, що за таких умов державним службовцям зручніше не перейматися ані підготовкою проєктів, ані розглядом пропозицій про здійснення ДПП, поданих приватним бізнесом. Роботи й так багато, а тут ще треба вчитися, витрачати час на підготовку/аналіз проєктів і брати на себе відповідальність за схвалені рішення.

Проблемою у застосуванні механізму ДПП є й те, що представники публічної влади більше налаштовані на використання традиційних методів і підходів до планування інвестицій та не готові до застосування сучасних інноваційних механізмів. Як наслідок, розгляд пропозиції про здійснення ДПП зазвичай відбувається за одним з таких сценаріїв: або відкласти її в «шухляду», оскільки незрозуміло, що з цим робити, або обґрунтувати, чому запропонований проєкт не можна реалізувати з огляду на його невідповідність тому чи іншому підзаконному акту.

У країнах з успішним досвідом ДПП застосовують інший підхід. По-перше, там зазвичай не порушуються часові рамки розгляду проєктних пропозицій, встановлені законодавством. Якщо це й трапляється, то скоріш як виключення з правил. По-друге, головним фактором при схваленні рішення про здійснення ДПП є оцінка важливості запропонованого проєкту, його затребуваності суспільством, впливу на якість життя населення та покращення навколишнього середовища. Якщо з’ясовується, що проєкт дійсно потрібен країні та людям, але для його реалізації існують регуляторні перешкоди, публічна влада не відмовляється від його реалізації, а удосконалює чинне законодавство. До речі, у нас така можливість теж передбачена Законом, але поки що нею ніхто не скористувався.

Державно-приватне партнерство — це про інновації, і не лише технологічні, але й інституційні. Впровадження інноваційних рішень потребує глибоких знань та творчого підходу.

Другим важливим фактором, який гальмує реалізацію проєктів ДПП, є відсутність контролю за дотриманням вимог законодавства, виконанням планів і стратегій, а також відповідальності за бездіяльність чи неналежне виконання своїх обов’язків публічною владою. Стратегічні документи схвалюються для того, щоб досягти певних цілей за результатами здійснення передбачених цими документами заходів, які повинні мати встановлені часові рамки та відповідальних за їх виконання. Якщо протягом дії цих планів та стратегій не контролювати здійснення цих заходів, то і схвалювати такі документи не варто — результату не буде. На жаль, контроль за виконанням стратегічних документів в Україні не налагоджено належним чином.

Подібна ситуація склалася і з контролем за дотриманням законодавства. Зокрема, чинним законодавством у сфері ДПП не передбачено ніякої відповідальності за порушення органами публічної влади строків здійснення заходів у процесі ініціювання проєктів ДПП. Отже, ніхто їх і не виконує.

Чи можна подолати існуючі проблеми? Сподіваюсь, що так. Безумовно, для цього важливо підвищувати інституційну спроможність та відповідальність публічної влади з питань забезпечення інфраструктурного розвитку, у т.ч. шляхом застосування механізму ДПП. Важливо також підсилити контроль у цій сфері, й не обов’язково шляхом змін до законодавства. Така можливість існує у кожного керівника органу публічної влади й сьогодні, було б бажання.

Слід також додати, що ключовим елементом ДПП є побудова партнерських відносин між бізнесом та владою. З огляду на це, цей інноваційний інструмент може ефективно працювати лише у разі, якщо держава/ОМС та приватний бізнес будуть розуміти один одного, довіряти один одному та мати спільні інтереси і цілі.

Ірина Запатріна

д.е.н., професор, засновник Академії публічно-приватного партнерства

https://yur-gazeta.com/publications/practice/derzhavnoprivatne-partnerstvo/chi-chekati-ukrayini-infrastrukturnogo-bumu.html

Читайте также